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2024

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政府和社會資本合作新機制下地方財政支出責任風險防控分析與優(yōu)化探討

作者：

王勇 劉艷芳 彭云輝

國信國際工程咨詢集團股份有限公司 

本文已在《中國工程咨詢》2024年12期發(fā)表

摘要：政府和社會資本合作新機制確定了國內PPP模式運用的新框架，對于地方財政支出責任的風險控制進行了系統(tǒng)化安排。這種做法在化債大背景不僅必要，更是將PPP模式回歸到市場化這一初心。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，基礎社會和公共服務供給與時俱進是必然要求，但負債率高企嚴重制約了地方財政的投入能力，擴大供給能力有必要有效激發(fā)社會資本的積極性。本文根據(jù)投資回報能力不同分析了六種代表性情形，并通過論證得出：前兩種情形完全適應新機制下對于地方財政支出責任的相關要求，第三種情形則必須借助投資補助等形式。新機制的嚴約束適應當前形勢，但有必要依照風險防控的基本理念，進行前瞻性研究，逐步探索并拓寬適用情形。

 

一、基本概念

財政支出對于PPP項目實施具有重大意義，這是由PPP項目自身具備的公益性和經(jīng)營性復合特征所決定的。PPP項目屬于政府和企業(yè)合作范疇，處于政府投資和市場化投資之間的過渡地帶。一般來說，絕大多數(shù)領域的PPP項目隨著經(jīng)濟社會發(fā)展會經(jīng)歷一個市場化程度逐步升高的過程。以電源建設為例，計劃經(jīng)濟時期完全由政府負責，改革開放后由于供電嚴重不足采用特許經(jīng)營，隨著國內用電市場逐步成熟最終完全實現(xiàn)市場化。

通常PPP項目收入來源主要是使用者付費和政府付費，而市場化程度決定了項目收入來源構成比例結構。公益屬性強，市場化程度低，即項目經(jīng)營屬性低，使用者付費規(guī)模偏低，項目收入來源則側重于政府付費。對于特定的PPP項目，財政支出責任主要涵蓋建設投資補助和運營支出補貼兩個領域。國際上不同國家實踐存在明顯差異，英國等國家重視政府付費發(fā)揮的作用，利用政府付費增強PPP模式可行性；法國等國家則鼓勵社會資本方的經(jīng)營創(chuàng)新積極性，采用特許經(jīng)營方式發(fā)掘使用者的付費收入。這兩種模式各有所長，“英國模式”靈活性強，政府更容易發(fā)揮主導作用，特別有利于經(jīng)營屬性偏弱的PPP項目培育和轉化；“法國模式”政府和社會資本方邊界清晰，對項目經(jīng)營屬性要求高，基礎設施項目市場化培育周期長，較長的培育周期與基礎設施服務需求存在一定的時間落差，易導致在基礎設施市場化程度較低階段政府投資責任偏重，尤其不利于政府債務風險偏高時期正?；A設施項目實施。

二、新機制關于財政支出責任的風險防控系統(tǒng)化安排

新機制對財政支出責任進行了嚴格的風險控制，形成了一個較為健全的控制體系，根本目的在于遏制觸及隱性債務紅線。

（一）控制對象

新機制明確“政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報”。此提法的目的是將PPP項目聚焦在使用者付費項目范疇，且項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設和運營成本。在實踐中，項目經(jīng)營收入的來源是多元化的，包括使用者付費、政府付費和其它收入。值得注意的是，由于該提法并未采用禁止性描述，即未嚴格限定非使用者付費項目能否適用PPP模式，這就有可能導致能夠獲取政府付費和其它收入的非使用者付費項目能否采用PPP模式成為政策難點。

（二）基本理念

新機制對地方財政支出責任的風險防控理念是“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”。這個提法內涵很豐富，有兩個關鍵點需要厘清：一是關于新增地方財政未來支出責任的理解，常規(guī)而言實施公益性項目通常會增加地方財政支出責任；二是對額外新增的理解，這個額外的比較基準應是投資主體為政府時項目實施產生的支出責任。

準確把握這一理念具有重要的價值，新機制基于這一理念提出的實際控制措施更加嚴格，導致對照這一理念可行的項目卻由于嚴格的控制規(guī)則實際上不可行。這種做法在嚴控政府債務背景下具有一定合理性，但如果作為長效機制則可能會抑制PPP模式基礎設施領域的創(chuàng)新應用。

（三）邊界紅線

新機制清晰地界定了PPP項目關于財政支出責任的控制紅線，即“嚴防新增地方政府隱性債務”，不能由于采用PPP模式增加了政府隱性債務。政府關于PPP項目的財政支出責任邊界清晰，不承擔由于或有事項造成的財政支出風險。

（四）防控思路

新機制采用分階段控制方式，建設階段形成的建設成本只能通過使用者付費、其它收入及政府投資支持等方式予以覆蓋，政府付費只能按規(guī)定補貼運營而不能補貼建設成本，這樣就避免了政府付費用于可用性付費，避免了在項目運營過程中政府付費責任的放大，從而杜絕了社會資本方經(jīng)營風險傳遞至政府。

（五）控制規(guī)則

新機制通過負面清單方式明確控制規(guī)則，即“不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本”。在實踐中，可行性缺口補助本意在于防止社會資本由于開展公益性項目而承受過大的經(jīng)營風險，但實際操作過程中該做法產生的風險兜底效應，部分社會資本利用專業(yè)信息不對稱的優(yōu)勢不恰當?shù)貙㈨椖匡L險轉移至政府，增加了財政支出責任。

三、不同情形下財政支出責任與可行性對比分析

必須看到，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，多種因素需要適時開展基礎設施建設。人民群眾需求熱點轉變需要完善和提出支撐新需求的基礎設施，2023年國內文化旅游消費井噴需要提升旅游設施承載力；人工智能技術出現(xiàn)突破，需要算力、數(shù)據(jù)中心等基礎設施的支持。此外城市更新、鄉(xiāng)村振興以及新質生產力打造等諸多領域均須適時開展基礎設施建設。這些基礎設施具有顯著的公益性，屬于政府投資支持范疇，需要地方財政予支持。但同時部分基礎設施具備一定的經(jīng)營屬性，隨著市場化程度逐步深入，可以運用PPP模式投資和建設。有必要站在財政支出責任角度，結合經(jīng)營屬性，探討項目可行性。

（一）財政支出責任情形劃分

依照項目的市場化程度即經(jīng)營屬性，基于項目投資回報能力，對基礎設施項目運用PPP模式劃分六種情形（見表1）。

表1 基礎設施項目運用PPP模式的六種情形

情形類型

經(jīng)營屬性

投資回報能力

情形一

極強

完全覆蓋運營成本，能夠回收建設成本，獲得預期收益率，能夠產生超額收益

情形二

強

完全覆蓋運營成本，能夠回收建設成本，基本或接近預期收益率

情形三

較強

能夠覆蓋運營成本，回收建設成本存在缺口，難以獲得預期收益率

情形四

較弱

覆蓋運營成本存在少量缺口，無法回收建設成本

情形五

弱

覆蓋運營成本存在明顯缺口，無法回收建設成本

情形六

極弱

僅能少量覆蓋運營成本，無法回收建設成本

（二）不同情形下財政支出風險解析

基于以上六種情形，根據(jù)其投資回報能力，可以從可行性缺口、財政支出責任和投資風險敞口三個維度進行解析（見表2）。

表2 六種不同情形下的財政支出風險解析

情形

類型

可行性缺口

財政支出責任

投資風險敞口

備注

情形一

無

無

無

無

情形二

很小或接近無

無

預期投資收益

隨著市場化程度提升，可通過經(jīng)營創(chuàng)新（開源降本增效）彌補

情形三

較小

投資補助（或有）

建設成本部分

預期投資收益

若項目能夠獲取適量投資補助，可行性缺口可彌補

情形四

大

運營補貼，投資補助（或有）

運營成本小部

建設成本全部

預期投資收益

項目不僅需要獲取較大比例的投資補助，還需要適量的經(jīng)營創(chuàng)新收入，可行性缺口才能彌補

情形五

很大

運營補貼，投資補助（或有）

運營成本大部

建設成本全部

預期投資收益

項目不僅需要高比例的投資補助及運營補貼，還需要極為可觀的經(jīng)營創(chuàng)新收入，可行性缺口不能彌補

情形六

可行性缺口極大

運營補貼，投資補助（或有）

運營成本幾乎全部

建設成本全部

預期投資收益

可行性缺口極難有效彌補，實踐操作基本不可能

（三）新機制下PPP模式可行性探討

1.對于情形一和情形二，PPP項目實施對于財務支出責任不構成風險，不存在可行性缺口，項目運用PPP模式具備可行性。

2.對于情形三，由于經(jīng)營收入可以覆蓋運營成本，社會資本的風險敞口是建設成本回收存在部分缺口以及投資收益。對于財政支出責任的風險防控比較復雜，這種情形不會在運營期增加財政支出責任，不會演化成為隱性債務。但建設成本確實需要政府予以支持，投資收益需要通過經(jīng)營創(chuàng)新實現(xiàn)。對于這類情形，新機制政策體系創(chuàng)新需要進一步強化，鼓勵開展模式、技術、資源等方面的創(chuàng)新。

3.對于情形四，雖然具有一定經(jīng)營屬性，但由于運營成本回收存在一定缺口，建設成本和投資收益更是無法彌補。在新機制下運用PPP模式存在很大困難，需要具備經(jīng)營創(chuàng)新收入、政府投資支持等條件。在實踐中具有這類特征的項目并不少，完全采用政府投資方式給地方財政也帶來很大壓力。更為重要的是，如果對照新機制關于財政支出責任風險防控基本理念，這類情形運用PPP模式存在一定空間，因此該情形是否能夠運用PPP模式需要未來政策持續(xù)優(yōu)化。

4.對于情形五和情形六，由于可行性缺口極大，在項目實踐中很難彌補建設，采用政府投資模式相對更好，且財政支出責任風險更容易控制。

四、新機制下財政支出責任風險控制進一步優(yōu)化探討

新機制貫徹了從嚴控制的理念，在當前國內化解政府債務的背景下確實相當必要，可有效防止由于采用PPP模式增加政府隱性債務。但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，基礎設施建設和維護需要與時俱進。在政府投資嚴重受限的情況下，回歸基礎設施投資市場化這條主線應是新機制政策進一步優(yōu)化的應有之義。

（一）回歸初心，引導PPP模式走上健康發(fā)展軌道

PPP模式產生巨大非議，直接原因是通過可行性缺口補助、可用性付費等機制放大了地方財政支出風險，觸及了隱性債務紅線，根本原因在于PPP模式在實踐中成為一個保增長的工具。不少地方政府為了追求政績，將PPP模式作為啟動固定資產投資的工具，借助財承監(jiān)管制度蘊含的信用背書，過濫過快實施PPP項目。在此過程中，不少社會資本通過可行性補助等機制，利用專業(yè)信息不對稱，在一些不良咨詢機構助力下，不恰當?shù)貙⑼顿Y風險轉移至地方政府。

PPP模式產生與興起是一個經(jīng)濟社會發(fā)展的必然現(xiàn)象，本質上是通過市場化機制提升基礎設施和公共服務供給能力。盡管政府機構和國有企業(yè)完全可以承擔這一角色，但由于預算軟約束，導致其公益服務創(chuàng)新激勵不足且成本偏高。PPP模式作為一組權利義務邊界清晰的合同安排，在很大程度上可以有效控制雙方的權利義務邊界。新機制以特許經(jīng)營為基礎架構，回歸經(jīng)營屬性，可以通過市場化的激勵機制，切實發(fā)揮社會資本作用，從而不斷推進國內基礎設施公益服務的市場化。

（二）建立比較基準，逐步拓寬新機制下PPP模式運用創(chuàng)新空間

新機制將“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”作為風控的基本理念?；谶@一理念，六種情形均有可能運用PPP模式。這是因為即使經(jīng)營屬性相對較弱，但若能有效激發(fā)社會資本的創(chuàng)新意識，實現(xiàn)“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，開源降本增效，相對于政府機構和國有企業(yè)預算軟約束，尤其是在全社會融資成本快速下降的背景下還是可以降低地方財政支出責任。但是，新機制為了切實有效防控隱性債務，具體防控措施客觀上大大收縮了PPP模式運用空間，僅情形一和情形二適用，情形三則需要獲取投資補助等才能適用。

這種做法在化債大背景下是必要的，但隨著化債工作逐步取得進展，可以探索通過市場化機制增強基礎設施建設，有必要基于這個理念，深入理解“額外”的準確內涵，建立比較基準，形成一個可操作的防火墻，拓寬PPP模式運用的創(chuàng)新空間。

（三）建立常態(tài)化支持機制，引導和增強基礎設施項目市場化進程

當前國內地方政府普遍債務水平偏高，尤其是基層政府，不少地方財力能夠維持日常運轉實屬不易，無力或難以開展基礎設施項目建設以及維護。但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與人民群眾需求變化，以及基礎設施更新等，地方政府需要開展必要的基礎設施建設與維護。在這種情況下，盡可能運用市場化機制促進基礎設施建設是一項必然選擇，有必要建立常態(tài)化支持機制，可以由中央財政設立專項支持計劃，通過投資補助形式，重點鼓勵新模式、新技術、新工藝、新材料等創(chuàng)新，從而增強PPP模式可行性。